法檢兩院規范性文件備案審查之實證研究

內容提要：在我國，按照法治統一原則，凡屬有權制定規范性文件的機關都應當依法接受權力機關的監督，相應地，這些機關制定的規范性文件也應當納入權力機關的備案審查范圍。根據《憲法》和《立法法》關于最高法院、最高檢察院發布的司法解釋應當進行備案審查的立法精神，對于從最高到地方的法檢兩院發布的既非司法解釋又非處理個案的“司法規范性文件”，理應納入備案審查的范圍。然而，據筆者實證研究發現，絕大多數由法檢兩院制定的具有司法解釋“功能”卻缺乏司法解釋“效力”的規范性文件長期游離于“備案審查”之外，故引發了對“法檢兩院規范性文件”備案審查實施現狀、存在問題的實證研究。

一、歷史沿革：司法規范性文件納入備案審查的歷史沿革

2015年3月15日，全國人大通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，首次將最高法院和最高檢察院的“司法解釋”納入備案審查，顧名思義，“司法解釋”并不包含最高兩院以及地方各級法院、檢察院制定的“規范性文件”。

很快，這個立法上“先天不足”的問題日益暴露出來并引起全國人大常委會的重視――在修正后的《立法法》施行后連續幾年的全國人大常委會審議的專題報告中，都將聽取法制工作委員會關于備案審查工作的年度報告作為一項“規定內容”：

2017年12月，法工委主任沈春耀在向全國人大常委會報告備案審查工作時第一次提出，實踐中地方“兩院”制定了許多規范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容，直接涉及公民的權利義務。有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，法工委此開展調研，與有關方面進行溝通。－－顯然，至少在全國人大常委會法工委這個層面對于將地方法檢兩院制定的司法規范性文件納入備案審查范圍是持肯定和謹慎態度的。

2018年12月，法工委主任沈春耀在向全國人大常委會報告備案審查工作時旗幟鮮明地表示，要將督促有關方面加強對規章、行政規范性文件以及地方法檢兩院規范性文件進行監督，確保實現規范性文件備案審查“全覆蓋”。并率先披露了兩起根據公民審查建議對地方司法機關規范性文件成功進行備案審查的典型案例：

一是全國人大常委會法工委對湖南省司法廳《關于“四大類”外司法鑒定事項管理有關問題的通知》審查認為，其中關于“四大類”外司法鑒定事項登記管理有關規定，與《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》相抵觸，遂督促湖南省人大常委會依法予以糾正，并建議司法部督促地方政府司法行政部門立即停止辦理“四大類”外司法鑒定機構的登記工作。

二是全國人大常委會法工委對浙江省高級人民法院《關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》中有關非醫學需要鑒定胎兒性別一定條件下構成非法行醫罪的規定及浙江省公檢法聯合發布的《關于非醫學需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》審查認為，上述意見有關內容是對刑法具體應用問題所作的解釋，違背了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》及《立法法》關于審判工作中具體應用法律問題的解釋應當由最高人民法院作出、其他審判機關不得作出具體應用法律問題的解釋的規定，屬于應當清理的帶有司法解釋性質的文件，遂督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會及時予以糾正，現已停止執行。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》宣布：加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

2019年12月16日，根據四中全會決定，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第二十六條規定，地方人民法院、人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規范性文件提出的審查建議“不屬于全國人大常委會備案審查范圍的規范性文件提出的審查建議”，但應當“移送制定機關所在地的省級人大常委會，并可同時移送最高人民法院、最高人民檢察院?！蓖瑫r特別強調“法制工作委員會在移送上述審查建議時，可以向有關機關提出研究處理的意見建議?！?/span>

至此，包括從最高兩院到地方法檢兩院制定的司法規范性文件已納入各級人大對“規范性文件”進行備案審查制度“有法可依”。

二、實施情況：司法規范性文件備案審查工作取得重大進展

據對連續四年全國人大常委會法工委有關備案審查工作報告研究認為，備案審查制度的實施情況取得了重大進展。

2017年：備案審查128件，主動審查17件，處理5件

2017年12月24日，全國人大常委會法工委在《關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》中介紹：十二屆全國人大以來，全國人大常委會法制工作委員會對報送全國人大常委會備案的60件行政法規、128件司法解釋逐件進行主動審查研究。審查發現5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時研究提出處理意見。與此同時，完成對14件行政法規、17件司法解釋、150余件地方性法規的主動審查研究工作。

此次報告還公開披露了在司法解釋以及司法規范性文件的備案審查工作中的三起被糾正的典型案例。如2016年XXX自治區一位公民提出審查建議，請求對最高人民檢察院偵查監督廳曾經發布的《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》中規定的“附條件逮捕”制度問題進行審查研究。全國人大常委會法工委與最高檢進行了溝通。2017年4月28日，最高檢發文宣布，即日起不再執行《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》。

2018年：備案審查18件，建議審查44件，處理3件

2018年12月24日，全國人大常委會法工委在《2018年備案審查工作情況的報告》中從三個方面作了介紹：

一是“有件必備”。制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件，其中司法解釋18件。針對地方法檢兩院制定的許多規范性文件中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容，直接涉及公民的權利義務的問題，法工委主任沈春耀主任透露，“有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入”，表示全國人大常委會法工委將就此開展調研，與有關方面進行溝通。

二是“有備必審”。2018年，法工委共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信來函4578件，可以明確為審查建議的有1229件，在屬于全國人大常委會備案審查范圍的112件中，包括對司法解釋進行審查的44件，占39.2%。沈春耀主任表示，法工委將加強對有關規范性文件的審查研究，跟蹤了解有關立法動態，防止出現侵犯公民合法權利的情況，防止出現超越立法權限和違背上位法規定的情形。

三是“有錯必糾”。對備案審查工作中發現的問題，法工委認真開展審查研究，通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式，加大監督糾正力度，推動相關問題妥善解決。其中四起與司法解釋有關：對夫妻共同債務的認定標準和舉證責任分配細化和完善；將“馴養繁殖物種”能否納入有關“珍貴、瀕危野生動物”范圍；適用公司法的規定（二）中有關公司股東、董事清算責任的規定進行審查研究；當事人對一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請監督能否“不予受理”等。

2019年：備案審查41件，對16個地方司法文件納入審查

2019年12月25日，全國人大常委會法工委在《關于2019年備案審查工作情況的報告》中介紹，按照規定報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、司法解釋共1485件，其中司法解釋41件。報告特別提到了法工委著力推動地方人大常委會將地方“一府兩院”制定的涉及審判、檢察工作的規范性文件納入備案審查范圍，其有14個?。▍^、市）將地方有關司法規范性文件納入備案審查范圍，有2個省納入依申請審查范圍。

2020年：備案審查16件，收到審查建議75件

據2021年1月20日全國人大常委會法工委在《關于2020年備案審查工作情況的報告》，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律1310件，其中司法解釋16件。共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中針對司法解釋的75件。

備案審查工作中，對存在違背憲法規定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致，違背上位法規定，或者明顯不適當等問題的，區分不同情況分別予以糾正、作出處理。如最高人民法院司法解釋規定，人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分別以城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入為標準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。有公民對此提出合憲性審查建議，認為因計算標準不一致導致司法審判實踐中出現不公平現象，與憲法有關精神不一致。法工委審查后與最高人民法院溝通，建議在總結試點經驗的基礎上，適時修改完善人身損害賠償制度，統一城鄉居民人身損害賠償標準。

三、問題探討：地方法檢兩院規范性文件的勢頭有增無減

（一）《法規、司法解釋備案審查工作辦法》實施兩年收效甚微

2021年4月上旬，全國人大常委會法工委在YYY自治區SS市舉辦的備案審查工作座談會上，在安排部署當前需要重點推進的幾項工作內容中，第一項就是全面貫徹實施兩年前制定的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，要求盡快將“一府一委兩院”制定發布的有關規范性文件“納入備案審查范圍”。

而《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第二十六條的規定是：“對地方人民法院、人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規范性文件提出的審查建議，移送制定機關所在地的省級人大常委會，并可同時移送最高人民法院、最高人民檢察院?！?/span>

（二）“司法解釋性質的規范化文件”與“司法業務的指導性文件”的邊界如何劃分？

既然兩年前全國人大就已作明確規定對于地方法檢兩院的規范性文件應當納入備案審查，卻為何遲遲沒有落到實處，以致現在還在三令五申要求“盡快納入”？為什么社會公眾每一天都可以從互聯網官方網站或自媒體中檢索到來自全國各地法檢兩院數不勝數的司法規范性文件，卻少見對這些司法規范性文件進行備案審查的適時報道和典型案例？為什么多年來最高兩院一再明令禁止地方法檢兩院制定司法解釋性質的規范性文件,卻對地方法檢兩院普遍存在的制定司法業務指導性文件的做法不作禁止甚至默許？對“司法解釋性質的規范化文件”與“司法業務的指導性文件”的邊界到底應該如何劃分？

（三）最高法院既授權高級法院制定審判業務文件卻又規定“不得作為裁判依據”

2020年12 月1日，最高人民法院在公開發布的《關于規范高級人民法院制定審判業務文件編發參考性案例工作的通知》（法〔2020〕311號）中公開授權：“高級人民法院可以通過制定審判業務文件、編發參考性案例等方式進行審判指導”，只是對于這些“審判業務文件、編發的參考性案例，不得在裁判文書中援引作為裁判依據?！?span style="font-family:宋體">此舉似乎又與在此之前的“禁令”相悖。

按慣例，未作禁止或限制，實際上就相當于默許。于是，沿襲多年來的習慣做法，地方法檢兩院在辦理成千上萬的訴訟案件的同時，習以為常地發布了數量不菲的規范性文件。

由于地方法檢兩院的規范性文件往往關系群眾切身利益并對轄區的司法工作具有約束力,社會公眾（特別是案件當事人及其訴訟參與人）自然非常關注。但對于這些規范性文件是否應當向人大常委會備案,是否應當像司法解釋那樣接受同級人大常委會的審查？則因為認識不盡一致而導致實踐中的做法不一。

（四）地方人大對地方法檢兩院規范性文件進行備案審查尚無法可依。

客觀地說，地方法檢兩院為指導審判、執行和檢察工作而制定的規范性文件，確實發揮了并繼續發揮著重要作用,事實上已成為地方審判、檢察機關開展司法工作的重要依據。但必須承認，這畢竟是于法無據且未經權力機關備案審查的規范性文件，適用中侵犯公民合法權益的事件時有發生。

然而，在現行法律中，除了《監督法》明確規定全國人大常委會對最高兩院的司法解釋進行備案審查、《立法法》明確規定地方法檢兩院不能制發司法解釋類的規范性文件之外,其他法律（如地方組織法）并沒有規定縣級以上地方人大及其常委會有撤銷地方法院、檢察院規范性文件的權力。因此，可以說目前關于地方人大對地方法檢兩院規范性文件進行備案審查尚無法可依。

如前所述，自黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，黨中央對于構建和健全備案審查制度可謂三令五申，作出一系列重要決策，而且一次比一次嚴厲，明確要求“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”“禁止地方制發帶有立法性質的文件”“依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足――至今尚無國家層面的立法將地方法檢兩院規范性文件納入備案審查的范圍――于是，地方法檢兩院或單獨或聯合制定的屬于具體運用法律的規范性文件仍如雨后春筍般涌現出來。

四、典型案例：對法檢兩院規范性文件備案審查刻不容緩

筆者從公開的報道中收集到有關地方法檢兩院近年來制定的司法規范性文件的實例，雖然為數不多，必然有所遺漏，但應當具有典型性和代表性，以此說明對這類規范性文件納入備案審查的必要性和緊迫性：

實例一　法院書記員離任后能否從事律師職業（AAA高法院）

據中國民主法制出版社2020年出版的《規范性文件備案審查案例選編》一書介紹：

2019年8月，全國人大常委會法工委法規備案審查室收到公民對最高人民法院制定的《關于審判人員在訴訟活動中執行回避制度若干問題的規定》（法釋〔2011〕12號）中關于審判人員及法院其他工作人員離任后擔任訴訟代理人或者辯護人的規定進行審查的建議。其主要理由是：離任后的法院審判人員和其他工作人員不屬于法院直接管理對象，如果對此類人員作出執業限制，須有法律依據或者協議依據，最高人民法院無權規定。經審查認為：上述司法解釋對不具有公務員身份的法院其他工作人員作出與法官等公務員相同的離任執業限制規定，擴大了法律規定的適用主體范圍，“存在適當性問題”。為此，全國人大有關部門向最高法院提出書面審查研究意見。

2020年2月，最高法院復函表示，《規定》中的“在編工作人員”指沒有法官身份但有公務員身份的工作人員，“書記員、執行員等不具有公務員身份的工作人員，不適用離任執業限制”。

顯然，這個復函事實上承認了上述司法解釋對法院“在編工作人員”不分是否具有“法官”或“公務員”身份，都一律適用“離任執業限制”的“一刀切”做法不當，明確表示將適時“修改完善”。

實例二　傷情鑒定工作程序的司法規范性文件（BB高院）

2018年，BB省人大常委會法工委根據公民提出的審查建議，對省法院、省檢察院、省公安廳2014年出臺的《關于進一步規范傷害案件傷情鑒定工作程序的通知》進行審查發現，該文件關于“辦案單位可邀請司法機關的法醫鑒定技術人員及相關醫學專家共同對已經出具的鑒定意見及相關技術問題提出分析意見，分析意見可作為證據使用”以及“人民法院對涉及鑒定的重大疑難傷害案件，可以聘請有專門知識的人進行會檢，會檢意見可作為證據使用”的規定，與刑事訴訟法中有關證據類型的規定不一致。

省人大常委會法工委按照有關規定向制定機關發函，要求說明情況并提供制定依據。同時，組織召開座談會，開展專題研究論證，廣泛聽取各方意見。隨后，召開“兩院一廳”及相關部門負責同志參加的審查意見通報會，督促制定機關研究整改。

2019年初，BB省“兩院一廳”聯合印發《關于辦理傷害案件傷情鑒定有關問題的通知》，對相關規定進行了修訂，同時廢止了《關于進一步規范傷害案件傷情鑒定工作程序的通知》。

實例三　打假人知假買假索賠的規范性文件（CC高院）

2014年1月26日，最高法院發布了第23號指導性案例――孫XX訴南京DD超市有限公司江寧店買賣合同糾紛案――其裁判要點是：消費者購買到不符合食品安全標準的食品，要求銷售者或者生產者依照食品安全法規定支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準賠償的，不論其購買時是否明知食品不符合安全標準，人民法院都應予支持。

就在第23號指導性案例發布兩年后，CC市高級人民法院發布了《關于審理消費者權益保護糾紛案件若干問題的解答》（2016年3月25日）。其中第二條在解答“明知商品或服務存在質量問題而仍然購買的人是否是消費者”的問題的答復是：明知商品或服務存在質量問題而仍然購買的人請求獲得懲罰性賠償的，因有違誠信原則，人民法院不予支持――明顯與第23號指導性案例相悖。

據悉，CC高院在發布《解答》的通知中宣布，《解答》已經高級法院審判委員會審議通過，要求轄區內的法院“參照執行”。因此，這個《解答》無疑屬于司法解釋性質的規范性文件！但由于該《解答》不支持“職業打假人”的知假買假索賠的訴求，勢必出現審理同類案件時法律適用上的沖突：對于發生在重慶轄區內的知假買假索賠案件，到底是應該“參照”最高法院的指導性案例判決支持知假買假索賠者的訴求呢？還是應該“參照”重慶高院的上述《解答》作出駁回知假買假索賠者的訴求？答案是不言而喻的。

五、對策思考：對法檢兩院規范性文件備案審查舉措評述

　　對行政法規、地方性法規、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法法律監督職責的一項重要工作。自中央提出構建備案審查制度的宏偉藍圖和國家最高立法機關將備案審查制度入憲入法后，多年來，法學界和司法界不少專家學者都在致力于這項具有劃時代意義的全面推進法治建設的研究探索，問診切脈，獻計獻策，涌現出不少頗有建樹和價值的成果：

（一）修改立法：對法檢兩院規范性文件備案審查“全覆蓋”

如上所述，對于將地方法檢兩院制定的司法規范性文件納入備案審查的問題，早在2019年12月16日發布的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》中就作了明確規定，但為什么直到2021年4月上旬全國人大常委會法工委組織的有關備案審查工作專題會議上還在要求“盡快納入”？毫無疑問，原因非常簡單，接受備案審查的能夠（地方法檢兩院）之所以有恃無恐“拒不執行”？源于這只是一個全國人大常委會的工作部門（法工委）起草、經全國人大常委會“委員長會議通過”《工作辦法》，其中并無類似“拒不執行”將承擔“處……”法律責任的懲罰性條款――簡而言之，這個“工作辦法”缺乏“上位法”撐腰，顯得力度不夠。同時，《工作辦法》中對地方法檢兩院司法規范性文件的審查建議的備案審查采取了“雙軌制”的辦法（既可以移送省級人大常委會，也可以移送最高人民法院、最高人民檢察院），更使權力機關的“塊塊監督”顯得底氣不足，而不得不依賴于最高兩院的“條條監督”。

因此，筆者主張，為了加大對法檢兩院司法規范性文件的監督力度、確保監督效果，必須考慮將備案審查制度上升到法律的層面，要讓那些應當接受備案審查的機關明白：拒不接受備案審查的行為就是一種違法行為！如同司法實踐中辦了冤錯案件一樣，將要承擔終身追究司法責任！是要作出代價的！具體的立法建議為：

1.將地方兩院規范性文件納入備案審查，在現行《監督法》第五章（規范性文件的備案審查）中增加三條：

第三十四條　地方各級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件，應當自公布之日起三十日內報同級代表大會常務委員會備案。

第三十五條　省級人民代表大會常務委員會認為地方同級或下級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，同級人民法院、人民檢察院之間認為對方作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，可以向同級人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。

前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為地方各級人民法院、人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸的，可以向人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見。

第三十六條　地方各級人民代表大會法律委員會和有關專門委員會經審查認為同級（或下級）人民法院或者人民檢察院作出的規范性文件同法律規定相抵觸，而同級（或下級）人民法院或者人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求人民法院或者人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提請由省級人民代表大會常務委員會審議。

2.將最高兩院規范性文件同樣納入備案審查范圍。

盡管《監督法》第三十一條規定了“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案?！钡捎诖藯l僅僅規定的是最高兩院作出的“司法解釋”應當備案，而未對除“司法解釋”之外的其他大量存在的“司法解釋性質文件”是否納入備案審查加以明確。

事實上，司法實踐中，由于最高兩院發布的嚴格意義上的“司法解釋”從立項、調研、起草、審議直至審判委員會和檢察委員會討論決定，其制定流程和文本格式都相對復雜和嚴格，數量畢竟有限，而對于指導和規范地方法檢兩院審判、執行和檢察業務工作的，更多的是“司法解釋性質文件”（據悉絕大多數的此類文件分管領導即可簽發而無須提交審委會或檢委會討論決定）。同時，鑒于近年來經過全國人大常委會及其專門委員會在履行監督職責中，已經發現并糾正了不少有問題乃至違反法律的“司法解釋性質文件”，故完全有必要將最高兩院作出的“司法解釋性質文件”納入備案審查范圍，以實現由中央至地方的人大常委會對所有的“規范性文件”進行備案審查的“全覆蓋”。

當然，至于如何啟動這個程序，其具體方式究竟是通過修改《監督法》時一并解決，還是通過全國人大常委會另行作出對“備案審查”的立法解釋，筆者尚未考慮成熟，有待進一步探索研究。

（二）信息平臺：借鑒地方政府規章備案審查的成功經驗

2018年,全國人大常委會法工委備案審查信息平臺建設現場推進會在廣州市召開－－這是人大備案審查系統首次全國性的會議。全國人大常委會高度重視備案審查信息平臺建設,從2016年7月起，兩年間多次發函推進平臺建設工作,部署提出加快建立全國統一的備案審查信息化平臺,要求各地區結合自身實際,按照標準、網絡、內容、數據“四統一”的規定,抓緊建立健全省級備案審查信息平臺。

據報道，全國人大備案審查信息平臺自2016年底開通運行后，對1949年以來現行有效的行政法規、司法解釋和1979年授予地方立法權以來現行有效的地方性法規已經按照統一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺。2017年1月1日以后新制定的地方性法規已經逐件開展電子報送備案，今后新制定的行政法規、司法解釋也將逐件開展電子報送備案。截至2017年12月上旬，全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的規范性文件4778件，其中行政法規60件，省級地方性法規2543件，設區的市地方性法規1647件，自治條例15件，單行條例248件，經濟特區法規137件，司法解釋128件。

筆者認為，由于法檢兩院與地方政府都是由人大產生并向人大負責和報告工作的一府兩院，其制定和發布、實施的規范性文件方面理應無一例外地接受人大的監督。目前的信息平臺盡管其主要任務之一是推動地方政府規章報備工作，但這種為地方政府制定的各類規章而搭建的備案審查信息平臺的成功舉措，對于需要納入備案審查的法檢兩院規范性文件同樣適用，即完全可以在人大常委會的統領下，將地方法檢兩院規范性文件如同地方政府的規章一樣全面納入備案審查范圍，從中篩選出應當屬于接受人大監督的規范性文件，從而有重點地審查其合法性乃至合憲性的重要渠道。

（三）現場交辦：整合法律監督、人大監督與社會監督合力

2020年年初，全國人大社會建設委員會召開會議，向民政部、住建部、人社部等十部門當面交辦了十三屆全國人大常委會第十五次會議出席人員對社會救助工作的意見建議。據悉，這些意見建議源于在2019年12月召開的十三屆全國人大常委會第十五次會議上，國務院作了《關于加強社會保障體系建設助力打好精準脫貧攻堅戰推進社會救助工作情況的報告》后，全國人大常委會分組會議對報告進行審議的結果。

此前，全國人大社會建設委員會根據監督法的要求，也對報告進行了審議。兩次會議共60人次發言，對國務院的報告提出意見，并就加強社會救助工作提出建議。會后，全國人大社會建設委員會進行了梳理，歸納整理出“問題清單”，現場交辦各職能部門，責成研究處理，并要求在6個月內向全國人大常委會提出落實情況報告。

此后，全國人大社會建設委員會還將跟蹤監督，確保整改落實成效。參加會議的各單位出席人員表示，這次會議提供的“問題清單”，具體明確，針對性強，他們將對照“問題清單”，認真研究落實，并就存在的問題提出詳細的整改方案，按規定時間向全國人大常委會提出整改報告。

據介紹，按以往的做法是，在全國人大常委會聽取執法檢查報告和“一府一委兩院”專項報告后，全國人大有關專門委員會和常委會辦事機構一般是采取“書面交辦”的方式，把出席會議人員的發言直接交有關單位研究。這不僅會在文件流轉上耗費更長時間，而且各單位需要自行梳理與本單位相關的意見，自行把握需要整改的問題，導致整改的方向不夠明確，從而影響整改效果。此次全國人大社會建設委員會直接梳理出40項“問題清單”，讓常委會組成人員的意見一目了然，增強了整改的針對性。

筆者認為，人大常委會在對由其產生并接受監督的一府一委兩院工作進行審議過程中，根據委員們審議中歸納出的問題清單，由過去書面交辦的傳統做法改為公開當面交辦的做法，不失為一種創新之舉。這種成功的經驗，在有關權力機關對地方法檢兩院的規范性文件進行備案審查的工作中是完全可以借鑒的。

（四）開門納諫：暢通公民對司法規范性文件審查建議渠道

據悉，自十二屆全國人大以來,全國人大常委會辦公廳、法工委接收了公民、組織提出的各類審查建議數以萬計！這些審查建議,不少是在自身權益受到侵害且窮盡各種救濟途徑后提出的。建議審查的對象（規范性文件）的層級有高有低,內容涵蓋面廣,不少涉及到反映法規、司法解釋中存在的違法問題。因此，對提出審查建議的公民、組織進行反饋,是備案審查工作的一項重要環節。

在2014年之前,全國人大常委會法工委就進行了建立反饋工作機制的探索,由法規備案審查室對審查建議人進行反饋,取得了較好效果。2014年全國人大常委會工作要點中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機制。最終,在對多年來的工作進行梳理和總結之后,制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》,從而實現反饋工作常態化、制度化。

該《工作辦法》規定,對公民、組織針對法規、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應的反饋:一是經研究認為建議審查的法規、司法解釋不存在與法律抵觸問題的,在研究結束后進行反饋,對有關情況予以說明。二是經研究認為建議審查的法規、司法解釋存在與法律抵觸問題的,在依照備案審查工作程序對相關問題處理后進行反饋,告知處理結果。三是對不屬于全國人大常委會審查范圍的規范性文件提出的審查建議,轉送有權審查的機關研究處理的,在轉送后告知建議人轉送情況;不予轉送的,可以告知建議人徑向有權審查的機關提出。

毫無疑問，開門納諫，暢通民意渠道，是全面落實備案審查制度的成功經驗。也完全可以在直接沿用到對地方法檢兩院規范性文件的備案審查工作中。

作者：

羅書平：國家法官學院教授、中國民主法制出版社第八編輯部主任  

凌波：廣東廣和（成都）律師事務所主任、成都市律師協會成華分會會長